二、“新基建”配套传统主体基础设施以振兴农村发展

作为对比，以下我们讨论所谓“新基建”问题。“新基建”的概念在前几年就提出了，在2020年政府工作报告中已经变成经济工作战略措施，成为加强新型基础设施建设的重要内容，比如发展新一代信息网络，拓展 5G应用，建设充电桩，推广新能源汽车等等。这些新基建项目都有助于激发新消费需求、助力产业升级。诚然，“新基建”在我国基础设施投资中所占的比重仍然较小，但是增长速度很快，从 2018 年到 2019 年，我国“新基建”投资占总体基建设施投资的比重从 15% 增加到 33%，涵盖了轨道交通、新能源和产业园区等。对5G 投资超过千亿，覆盖各地级以上城市。特高压国家投资 1 800亿元，带动社会投资 3 600亿元，总投资超过 5 000亿元。可见，国家对新型基础设施建设高度重视。

（一）“新基建”的概念及内容

相比较于传统基础设施建设，新型基础设施建设具有更加丰富的内涵和更加广阔的覆盖范围，更加强调数字经济特征，是中国经济转型升级的强大推动力，体现我国产业向高端化升级发展的大趋势。新型基础设施建设指的是信息数字化基础设施建设，可为传统产业朝向网络化、数字化、智能化方向发展提供技术支持，涉及通信、电力、交通、数字等多个行业、多个领域中的技术基础设施 。一般认为“新基建”由七大领域组成，包括 5G、特高压、城际高速铁路和城际轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网、物联网等领域。主要包括三方面内容：一是信息类基础设施，主要指基于新一代信息技术演化生成的基础设施；二是融合性基础设施，主要指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施；三是创新性基础设施，主要指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施。

（二）“新基建”的基本特征

传统基础设施建设主要解决物和人的连接问题，比如公路、机场建设给区域带来繁荣的商业环境；而数字化的新型基础设施建设，主要解决的是数据链接、互通和处理，比如5G、大数据和人工智能等，能够给产业升级带来更大的空间，形成新的产品服务、生产体系和商业模式。数字新基建的价值，不仅在于其建设会加速单一技术领域的发展，而更重要的是在相互连接、相互整合、相互促进的过程中，为整个智能经济发展和数字化转型，提供底层硬件、网络支撑及与之相匹配的技术和能力。

“新基建”的产生适应现阶段我国经济发展和全球经济大环境，其与传统基础设施建设的不同点在于，既具有短期内促进经济稳定增长的作用，又兼具促进长期创新的功能：一是为推动数字经济发展奠定基础，可突破传统时空局限。比如打破传统的国家和地区界限，将整个世界紧密地联系在一起；突破通常的时间约束，使信息传播、经济交流可以在很小的时间跨度上进行，节奏大大加快。二是为供给侧结构性改革提供新动力，解决当前我国经济供给侧改革存在的问题，如GDP的质量和财富含量有待提高、经济匹配性较差、资源消耗型产业比例偏高、增长中包含过多破坏性伴生现象等。三是为经济各领域的融合发展提供基础，发挥“新基建”覆盖面广泛的特点，促使经济中参与主体范围更广，不同领域融合程度更高，行业交互发展更宽泛，运营模式更复杂，叠加效率更高。以 5G基础设施为例，它的建设需要以无线网络技术为依托，以数字化商业模式为支撑，其建成运作会为许多行业带来新的发展机会，无论是制造业还是服务业，如教育、交通、餐饮、医疗、企业运作等方方面面均能参与其中，并得到效率提高。由此可见，新型基础设施的发展和增加，将能够更有效促进我国投资结构优化和投资规模扩张，推动各种传统行业和新型基础设施的统筹融合发展，打造集约高效的现代化基础设施体系。

从上述各种特征的描述看，“新基建”是在传统基础设施的基础上发展起来的，因此基本功能是一致的。加强交通、邮电等传统基础设施的建设，有益于补齐短板、强化弱项，促进经济长期稳定增长。而强化 5G、特高压等领域新型基础设施建设，从长期看对智慧城市建设和整体经济协同创新能力提升也会打下扎实的基础。因此，国家的基本战略是新旧基建并举，在继续推动传统基建建设的同时，近些年围绕新基建先后提出了多种规划和支持政策，为新基建建设奠定了基础，以共同推动经济持续快速发展。

（三） 在乡村振兴建设中“新基建”不可能替代传统基建

“新基建”的发展特点和方式决定其可能在城镇地区率先推广和推进，而农村地区则相对滞后。因而引导“新基建”向农村延伸下沉，推动农村基础设施普遍提档升级，是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的必然选择。新基建建设周期长资本需求大的特点，决定其主要适合于城市地区或者高水平专业技能人士密集的行业。当然，新基建对新时期数字乡村建设的深化发展也是亟需的。因为正如前文所述，农村地区当前在通信、能源及信息技术基础设施等方面的不发达状态，是农村亟需解决的一个主要问题。虽然近些年“互联网+农业”正在农村逐步深化，并已经取得了较好的成绩，但是这不可能弥补农村传统基础设施建设中存在的短板，即农村传统基础设施仍然发展不足，亟待大规模持续投资才能缓解。换言之，新基建的发展只能部分解决当前农村存在的问题，而农村需要大量投资建设的仍是道路、桥梁、电力、水利等传统基建项目，这才应当是新农村建设中投资建设的主体。

更为重要的是，从互补配套发展的角度，不完善的传统基建建设现状难以为农村新型基础设施的发展提供有力支撑，相反可能严重制约数字化农业和数字化乡村的发展进程。首先，新基建属于战略性新兴产业，其发展需要大量专业人才的支撑，而受经济发展和城乡二元经济结构影响，农村地区常规基础设施相对落后，福利基础设施不完善，政策待遇扶持力度弱，导致农村地区专业技术人才“留不住”和“引不进”的问题始终难以解决，非但人才难以从城镇转向农村，相反还有大量人才从农村流向城镇。因此农村地区数字化、信息化专业技术人才短缺，严重制约和阻碍了农村新基建的发展实施和推广。其次，新基建需要农村居民有较高收入水平支撑得起数码设备应用和知识普及度。以 5G技术为例，通过变革移动通信技术，大大拓展了产业跨界融合范围，将人—人通信拓展为人—物及物—物通讯。但在相当部分中国农村地区，大量普通居民由于收入低、文化水平不足可能连智能手机、计算机等通信设备都尚未普及，所以 5G基建建设和技术推广必然受限，更不可能如城镇地区那样将5G应用于AI技术、教育、安防和智慧城市等方面。因此，先发展传统基础设施建设促进农村居民收入提高才能够更好地发挥新基建的作用。第三，新基建的发展需要广泛的群众参与度。新基建作为新兴产业还没有展现出其所能带来的便利和利益，又因中国广大农民受教育水平较低而呈现的保守性，使他们拒绝主动尝试新鲜事物，导致农村地区新基建很难得到有效推广。第四，新基建大多是资本密集型项目，需要大量持续投资。相比于传统基础设施，“新基建”投资金额大，收益周期长的特点，使其在短时间内难以得到社会资本的关注，而仅靠政府资金支撑是远不能够解决问题的。例如新基建建设中特高压项目、5G基站的投建就需要大量的资金支持，前期的准备工作也甚是繁杂，目前主要集中在城镇地区。而农村现有相对薄弱的常规基础设施则严重限制了城镇资本流向农村，制约了新基建在农村发展，惠及到农村偏远地区恐怕还需要更长时间。在农村交通等常规基础设施完善均衡发展之前，这些新基建项目不能够得到很好的配套满足和发展。第五，新基建需要有完善产业链的集团式企业和非农业企业规模化发展，也需要成熟产业链网络化发展，而在农村这些发展都受到还不发达的传统基建制约，无法提供足够的物流、人流、资金流支持。比如工业互联网已经成为我国国民经济中增长最为活跃的领域，2019 年中国工业互联网产业增加值为 2.13 万亿元，带动新增就业岗位 206 万个。如果能将其中一半建立在农村则势必大大改进城乡二元差别。但农村地区农业及企业普遍缺乏承接的基本条件，缺乏统一的平台维系农村各领域的互通合作；而且工业互联网外网对面向企业的网络时延、可靠性、安全性有非常严格的要求，农村地区关于信息、电力等传统基础设施的弱配套局限，实在难以达到其较高的要求，因此大多数工业互联网企业均建在城镇地区而非农村地区。第六，与传统基建相比，新基建的另一个特点是多数项目具有竞争性，可由企业与市场共同完成，这使新基建通常可按利益导向原则来实施，而非通常意义的公共产品。在我国目前的城乡差别条件下，从事新基建的企业遵行利润导向，必然是倾向于城镇地区。由是可以看到，新基建当前在农村的发展不可能形成主流，相反应当首先大量补足传统基建短板，如此才能在互补中推动新基建更好在农村发展，从而可能更快地推动农村地区跨越数字化和通讯网络的鸿沟。所以，为了加快农村新基建建设，首先应当大力推动农村传统基础设施的建设，即在当前推动的新农村建设中，首要任务是推进传统基建的大规模投资，传统基建在当前仍应当是农村基础设施建设的主体。

此外，有些主要针对空气污染等“城市病”而发展起来的新基建，如新能源汽车及充电桩等，恐怕今后很长一段时间只能集中在城镇发展。在环境质量成为全球关注的重大问题的今天，新能源汽车被作为减少排放、提高能源利用率的最有效方式和重要战略方向。但是目前充电配套设施不完善和充电地点的局限，成为新能源汽车普及的最大障碍。据中国充电联盟统计，截至2019年底，全国充电桩总数为 121.9 万根，车/桩比仅为 3.1∶1。从区域分布来看公共充电设施分布极不均衡，京、粤、沪、冀等10个地区建设的公共充电设施占总量的72.3%，其余2/3地区仅占27.7%。充电桩总量不足、分布不均衡、配套不完善、质量不高、后续维护难、未实现互联互通等问题的制约，严重影响了新能源汽车产业的快速发展。一些特大城市及一、二线城市的覆盖率尚且远远不够，更不可能顾及农村，农村地区基本是一片空白。另外，农村地区空气质量等环境问题相对好些，从而对充电桩和新能源汽车的需求较少的特点，可能也使其在农村地区的建设任重而道远，需要更长的时间推广和普及。或许这类“新基建”本质上即属于城市范围，而“农村不宜”。

（四）“新基建”配套传统主体设施协同促进乡村振兴

在我国进入全面小康社会，乡村振兴与城乡一体化已经成为今后发展重点的前提下，进一步提升发展农村地区短板，最重要、最直观地体现在传统基础设施领域。这是全面推进乡村振兴工作的基础性工程，也是切实做好保障农产品有效供给和促进农民持续增收的最大痛点所在。由是，在乡村振兴发展中，应更多将着力点放在农村传统基础设施建设，而非跨过传统基础设施直接投入到新型基础设施发展。只有在推进传统基建的同时，才能够互补地、配套地平衡发展“新基建”，从而为城乡收入差距缩小带来新的契机，也为中国经济发展开辟新的契机。

党的十九大报告强调“实施乡村振兴战略”，“坚持农业农村优先发展”，在基础设施建设方面坚持从长远和全局出发谋篇布局，从补齐农村传统基建短板到加强信息基础设施等“新基建”建设；从“加快推进国家规划已明确的重大传统基础设施建设”，到“加快 5G 网络、数据中心等新型基础设施建设进度”，充分体现了我国在统筹推进传统基建和新基建，推进乡村振兴实现共同富裕的政策导向。传统基建建设为农村经济发展提供了基础支撑和先导作用。如水利基础设施建设直接制约农业发展水平和农民生活质量；农业机械设备、交通运输以及电力网络等基础设施决定农业生产力水平的提高。而“新基建”是补齐经济发展短板、提升产业结构、推进高质量发展的有力工具。如农业农村云平台、大数据平台等重大信息工程项目，都属于“数字基建”，能够推动农业生产向更高的产业化、科学化、科技化的综合性发展，有助于进一步推动农村发展“质”的提升，推动农业农村现代化发展。这里，要特别注意防范可能由“新基建”带来的新一轮城乡二元分化。因为前文已述，“新基建”的建设和使用存在一定的技术门槛，于是传统基建发展较好的城镇发达地区更容易发展“新基建”，而本来传统基建就相对滞后的农村地区则可能不易发展新基建，进而造成新的“数字鸿沟”，加剧城乡差异。因此，本文特别强调，在乡村振兴中要继续大力发展农村传统基建，为农村经济快速发展奠定基础，同时要配套发展“新基建”，只有统筹好传统基建与新基建的协同关系，才能为满足人民群众美好生活愿景提供稳定支撑。

三、完善传统基建并兼顾新基建加快推动乡村振兴

以上分析表明，从我国今后的长期稳定发展考虑，尤其是克服城乡“不平衡不充分”发展，进一步缩小城乡差距，推进全国一元经济发展的角度，农村仍应该以解决传统基建投资领域存在的四大问题为主，以新基建投资为辅。当然城镇中的新基建项目可能要更多，但应切实避免只顾在城镇追求“高大上”的新基建，而忽视或遗忘我国农村地区传统基建还存在很多问题，还有很大缺口的现实，从而更加扩大了城乡发展不均衡。

（一） 大力发展农村特别是落后地区常规基础设施建设

发展农村地区常规基础设施，首先要着眼于短板问题最严重的地区，即必须加大力度投资农村落后地区的基础设施建设，使基础设施由城乡一体化的障碍，提升为融合城乡发展的保障，从而提高城市主动参与农村基础设施建设以及解决上述四大问题的积极性。加大力度补齐农村基础设施建设的短板，围绕建设美丽乡村目标，完善农村地区水、电、交通、通讯、物流等基础设施建设，推动农村地区形成产业布局合理、城乡互补、协调发展的基础设施体系。在我国已经完成绝对贫困攻坚任务，并通过几年过渡消除系统性返贫后，精准弄清我国农村各贫困地区基础设施的实际情况，按照基础设施紧缺程度，明确基础设施优先供给顺序，分区域解决基础设施最薄弱的问题。针对落后地区，要重点解决好有关农业发展的交通、通讯基础设施网络，为农业发展夯实基础。加速城市交通向农村地区的延伸，推进城乡交通一体化建设，确保城镇道路与农村公路的连通衔接，确保村庄间道路畅通，加强乡村道路安全隐患排查，实施道路养管责任制，为农民生产生活提供便利，为农产品销售提供渠道。提升城市和农村供水一体化水平，持续推进农村用水保障工程的建设实施。改善农村居民居住环境，推进农村生活垃圾治理和污水处理。推行安全可靠的乡村清洁能源建设，鼓励燃气下乡及农村生物能源推广，加强煤炭清洁化利用。

毫无疑问，农村落后地区在完善传统基础设施建设的同时，在有条件后也要尽可能同步加快新基建建设，农村不应该也不能只作为“新基建”的“局外人”，更不能在“新基建”全国推动普及阶段一味地等待。比如可通过优化农村地区网络结构，推动第五代移动通信业务、千兆光网、移动物联网在农村地区的试点建设，确保基础电信运营商的有效运营等。“新基建”向农村地区扩展和延伸过程中，孕育着激活农村发展的新动力，以传统基础设施建设为基础，为“新基建”提供必要配套条件，享受“新基建”发展过程中从城市向农村带来的“溢出效应”，突破传统基础设施的路径依赖，为此必须做好承接农村地区新型基础设施建设的准备工作，以促进城乡融合，缩小城乡之间收入差距。

（二） 发挥政府在农村常规基础设施建设中的主导功能

一般地说，农村传统基础设施属于具有明显正外部效应的公共产品，单凭市场难以解决前文所提出的农村基础设施建设所存在的四大方面问题，因此应该发挥政府在农村基础设施供给上的主体地位。我国农村的经济发展阶段和水平决定了难以单靠农民自身和社会力量解决农村基础设施建设资金问题，对贫困农村地区更是如此，政府必须加强投资支持力度。相对于城市地区，农村地域分布相对分散，各种基础设施呈现出个体需求量较小但总体需求量相对较大的特点。依靠政府能够更好地掌握各地区基础设施建成情况，不同地区对基础设施需求的差异性，从而能够更好地调配投资在农村地区的分布。例如对一些农村地区水库及电网的建设，可以通过地方政府财政资金划拨投资机制，以保障水、电建设的效果；各级政府也更能够根据新农村建设的实际需求来制定政策规划，做出科学合理的布局；也可能对由利润导向的各种新型基础设施建设，履行相应的管理和监督职能，借助国家的权力建立完善的管理体制，提高农村基础设施的供给效率和使用效率；同时因为政府管理的公共性，也能够为新基建的发展提供良性的投资环境和可行的政策支持，引导企业向农村投资的积极性，或形成以政府投资引导为主的多元化、多渠道的投资模式。

（三） 发挥国有企业的中坚优势，推动农村基础设施建设

国有企业是中国特色社会主义的重要基础。国有企业承担着落实国家战略的任务，其性质与背景决定其在统筹各类资源、促进农村发展、获取政策支持和融资贷款等方面都具有优势。其不单纯追求自身利润和短期收益的特点表明，国有企业可能更多地以农村发展大局为重，以解决农村存在的上述四大问题为着力点，更加注重社会效益，更有力地促进农村经济的发展。改革开放四十年的实践表明，我国的重大基础设施大多是国有企业的贡献。国企在开山架桥、建设隧道、修建渠坝，连通穷乡僻壤，发展城乡交通运输、通讯、能源、江河治理等战略工程中，发挥了无以替代的功效和作用，是国家全部基础设施建设的中坚力量。因此在补足农村基础设施短板的建设中，仍应发挥国有企业的主导作用。比如浙江义乌市集合八大国企开展美丽乡村建设，帮助沿线村庄发展交通、水利等基础设施建设，这是国企参与和支持新农村建设的成功案例。国有企业能够通过资金、实体、设施项目等扶持农村经济短板，缩小城乡收入差距，其中最为普遍的方式是对农村予以资金和实物投入，规模大见效快。今后在新农村建设中仍应发挥国有企业优势，加快完善农村不同地区交通、水利、电力等传统基础设施建设，大力度地改善农村生产、生活条件。

（四） 引导民企投资农村基础建设，推动农村经济发展

在继续发挥国有企业中坚力量的同时，今后城乡基础设施的建设也应当更多重视和引导民营企业进行投资，关键是要保证民企投资的收益和安全。中国社会主义市场经济发展到目前阶段，中国特色的非公有经济，包括私有企业、民营企业、个体经济及外资企业的壮大，已经使社会资本规模不断扩展，社会资金来源日益多元化。今后中国农村基础设施四大方面问题的解决，也不应当只由政府唱独角戏，而更可能是由政府、企业、社会力量合作完成。近些年许多基础设施工程所采用 PPP的形式，就是多元合作投资成功的范例。多元化的投融资渠道可能为农村庞大的资金需求规模提供保障，同时引入公平的竞争机制对农村基础设施建设效率和管理效率都具有促进作用。以交通基础设施为例，其具有非竞争性和排他性的特点，可通过收取服务费、养路费的方式回收其成本，通过财政补贴弥补成本，因此可以运用市场为主的投资模式，发挥民营企业进行投融资建设的积极性。

改革开放40多年来我国民营经济从小到大、从弱到强，占据越来越重要的地位，已经成为推动我国发展不可或缺的力量，也成为参与新农村建设不可或缺的一部分。今后，国家应当进一步放宽私有企业准入条件，促其与国企等平等竞争，独立运作，同时制定政策保证其经营利润，引导其参与农村新基建建设，也可通过PPP等方式参与传统基础设施的建设。基于此，吸引城市地区人才流、信息流和资金流，反向转移到农村地区基础设施建设中，打破城乡二元经济结构壁垒，有利于改进农村人口分散，促进基础设施发展并提高农村居民生活居住环境。而大量农村内生民营企业的发展，更能够扩大农民的就业，带动农产品深加工、扩大农村市场，促进乡村娱乐、餐饮、运输、教育等产业的发展，增加农村贫困地区收入，提升新时代农民素质。近些年许多民营企业家都产生于信息化产业，在网络通讯、数字化和人工智能等领域有其自身的优势，故而对接棒“新基建”在农村中形成新引擎，民营企业很可能发挥出巨大的推动作用。

（五） 鼓励和支持农村集体共建共享基础设施

中国农村广大农民是农村基础设施最直接的受益群体，因此国家也应当出台更多有针对性政策，鼓励村委会充分发挥其基层作用，引导号召农民集体组织和个人参与到部分基础设施项目的管理和建设中来。本着谁出资谁受益的原则，推行“集体及个人出资，集体建设，集体及个人共享”的运作机制，从而也可能形成推动中国农村地区基础设施建设的一个重要力量。

2021年是中国共产党成立一百周年，也是迈向第二个百年奋斗目标实现共同富裕新阶段的关键节点。我们已经认识到，欲国家兴则必有乡村兴。目前最重要的就是要实现“巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”，这既有利于巩固脱贫攻坚成果，又有利于推动乡村优先发展实现乡村振兴。为此，我们必须更加关注目前农村传统基础设施建设还主要存在的四大方面问题，必须清醒看到我国现阶段城乡二元差别很大的事实，农村传统基础设施如交通、通讯、水利设施等还不够完善，还有很大的提升空间，以及医疗、教育等社会公共产品都需要大投资、大发展。因此在“十四五”规划实施过程中，必须继续充分发挥政府引导、国企中坚和民营投资的重要推动作用，争取使农村传统基础设施以及新基建有一个大的发展。惟此，才能有效缩小我国当前仍然比较严重的二元城乡差距，减小城乡发展与分配的不均衡，为城乡共同富裕带来新的希望和活力。

文章来源：《兰州大学学报(社会科学版)》2021年第5期。

作者简介：陈宗胜，南开大学经济学院教授，博士生导师，从事收入分配、经济体制改革研究。